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新形势下文物案件办理的几点思考
威尼斯人娱乐网三级  发布时间:2018-07-15 19:58:26

近年来,嘉兴市各执法机构认真贯彻文物保护法律法规,拉高执法工作标线,扎紧案件查办红线,坚守文物安全底线,筑牢文物保护防线,压实责任,积极作为,坚持违法必究、有案必办的原则,及时查处违法违规行为,有效遏制了文物违法事件的多发态势,较好地保护了辖区内文物的安全。通过近年来的案件办理,积累了一些文物案件办理的经验体会,也对新形势下文物保护出现的一些突出矛盾和案件办理中遇到的问题进行了分析研究,找出了一些解决的方法。下面以嘉兴近年来案件办理为例,粗浅地谈一下自己的思考。

一、近五年来文物案件办理的基本情况

近五年来,嘉兴市共办理文物案件22起,其中擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程案10起、未经批准擅自修缮不可移动文物案4 起、擅自拆除不可移动文物案4起、发现文物隐匿不报、拒不上交案2起、故意损毁文物并移交公安案件1起、协助公安机关侦破文物盗挖事件1起;合计处罚金额105.5万元,10名嫌犯被警方刑拘;从违法主体上看,个人违法8起占总案量的36%、法人违法14起(政府部门3起)占总案量的64%

二、新形势下文物保护出现的新矛盾分析

(一)城市基本建设与文物保护的矛盾

随着经济的发展,新型城镇化进程加快,各地正在大力推进城市有机更新、小城镇改造、美丽乡村建设、全域旅游开发等项目,但由于人们在文物保护与经济发展关系认识上存在误区,错误地认为高楼大厦、宽阔的马路就是城市的现代化,而传统建筑、文物在某些人眼中则成了经济发展的障碍。造成在项目建设在总体策划中,很少考虑到文物的保护问题,出现了未经审批、调查、勘探便进行施工建设,当施工过程中发现了文物,才想起报告文物主管部门,这就直接产生了文物保护与项目建设间的冲突,当项目建设和文物保护两者必须二选一时,面对一些所谓的“形象工程”、“政绩工程”,最终往往选择的是项目,损失的是文物。

(二)追求经济利益与文物保护的矛盾

《文物保护法》第三十一条规定“凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘、所需费用由建设单位列入建设工程预算。” 开发商对三万平方米规模以上集中连片区域建设的项目,基本能做到事前申报考古调查勘探,但对城乡道路新建扩建、河道两岸护堤建设、农村土地平整等项目,虽动土面积远超三万平方米,因点多线长,事前考古调查勘探所需经费较多,开发商大多不愿报请进行考古调查和勘探,即便是工程建设中发现有文化遗存,也经常隐匿不报,甚至肆意破坏。

(三)美好生活向往与文物保护的矛盾

在不可移动文物中,相当一部分古民居属于私人不动产,随着古民居业主对美好生活的向往日益强烈,改善居住条件的愿望十分迫切,在对使用的古民居进行修缮、改造、大修时,如走正常规定的渠道,要向文物管理部门进行申报,要请取得文物保护工程资质证书的单位进行设计和施工,审批时间长是其次,关键所需费用远远高于市场行情,私人不愿承担,文物部门因配套资金不足无法承担,造成古民居业主要求取消文保单位等级、要求按自己的意愿修缮、要求进行高额补偿,有的图省事省钱,凭个人的喜好私自进行翻修、改造,随意拆“旧”建“新”,使古民居的传统格局和历史风貌遭到破坏。

(四)“三普”遗留问题与文物保护的矛盾

 全国第三次不可移动文物普查工作,前后历经5年时间,花费了大量的人力财力物力,取得了不菲的成绩,对现存文物的保护发挥了巨大作用,但“三普”工作结束后,仅记录没进行论证的登录点,算不算文物存在很大争议;仅普查没公布的登录点,是不是日常巡查监管对象谁都说不算;普查时求数量没质量的登录点,总量是文保单位的数倍,现有的执法力量能不能实现监管全覆盖;是私产没经业主认同的登录点,怎么要求业主去保护,去修旧如旧;登录后没有合理利用,年久失修怎么去抢救保护;已消失的登录点没退出机制,有名无实的状况还要维持多久,这些“后遗症”,人为地给文物执法增加了巨大的工作量,在疲于奔命的同时,登录点还是时不时消失,这也是文物保护中的突出矛盾。

(五)队伍建设弱化与文物保护的矛盾

近年来,文物的内涵和外延不断拓展,类型不断丰富,文物保护监督和管理任务日益繁重,文物安全形势也更为艰巨。但形成强烈反差的是文物行政执法队伍建设的严重滞后,文物行政执法能力的严重不足。尽管各级政府加强了对文物保护工作的重视,设置了相应的文物监察机构,但只是在原文化市场行政执法机构的基础,增挂文物监察的牌子,在人员编制和经费上并没有实质性增加。以我市为例,全市8个执法机构全部是在文化市场行政执法机构上增挂牌子,编制人数79名,在位人数55人,持有执法证的人数只有49名,而全市监管的文化、广电、新闻出版、文物、体育5个领域31个门类的实体场所达6786家,人均监管场所123家,还有监管范围内众多无法进行统计的无证场所,“大市场,小队伍”的现状,影响了对文保单位全覆盖日常巡查工作。

(六)保障手段滞后与文物保护的矛盾

当前,随着政府单位车改工作的推行,执法机构日常执法检查都依靠向政府车队租车进行保障,没有配备专用的执法车辆,削弱了行政执法的严肃性,增加了行政执法的风险性、制约了应急处置的及时性、影响了机构建设的规范性,造成了使执法机构规范化建设从制度设计、任务部署、标准要求、工作热情等方面都受到了很大的影响,难以形成依法行政、高效快捷、科学规范的执法工作机制。

(七)保护宣传不够与文物保护的矛盾

目前,由于文物宣传保护的途径单一,力度不大,宣传教育效果不明显。个别地区的少数领导干部还是不重视文物保护工作,只是停留在口头上,说起来重要,做起来次要,甚至不要。个别部门则认为文物保护是文物部门的事情,与本部门无关,文物保护对其政绩无任何关系,缺乏起码的文物保护责任意识。而一般群众则认为文物保护是政府的事情,错误的认为只有值钱的东西才是文物,对一些古桥、古遗址、古建筑、古墓葬等不够重视,造成在不可移动文物保护单位周边造房、开荒、放牧、挖土、取石和采矿等现象, 甚至盗掘古墓,倒卖贩卖文物,人为破坏周边自然环境地貌。

(八)部门信息不畅与文物保护的矛盾。

相关职能部门在基本建设的审批过程中,有意无意地忽略文物部门的法定审批程序,不经过文物保护和勘探调查就擅自开工,往往造成文物部门事前失聪、事中失察、事后扑救的不利境地。如有些地区在文物保护单位保护范围内进行基本建设、小区开发、修筑道路等,文物部门前期无法得知,更谈不上组织考古勘探和发掘,以至于造成文物保护单位被破坏事件频频发生。再者,有相当部分的业主、施工单位考虑经济效益,认为考古勘探发掘所需的经费是没必要的开支,因而事先不报告,造成即成事实。

三、文物案件办理中的问题和困惑

(一)有案必办难

因为文物部门在基层属弱势部门,单位领导有时迫于各方压力,立案审批也相当谨慎。往往会出现“只要上级不督办、新闻媒体不曝光、举报人不坚持”的则采用“拖”字决,让子弹再飞一会,使许多违法行为查处都不了了之,必须立案的,则采用“推”字决,能推就推,以时间换空间,实在顶不住压力才立案。内部的立案阻力相对来说还比较容易克服,因为有上级督办、群众监督、媒体关注,但其他相关职能部门对文物破坏行为应当追刑追责的,往往以破坏损毁程度无法评估、故意无意无法界定、案值多少不能确切判定为由,不予立案或不接受文物执法案件移交的现象经常发生。

(二)现场取证难

城市发展过程中因工程建设而导致文物破坏的案件占有较大的比例,这类案件一般事发突然,破坏力强,相关证据也会随着工程的进一步建设而遭到破坏,甚至灭失。调查取证是准确定性违法行为,正确实施行政处罚的关键环节,但在执法过程中,由于文物执法无强制权、地位弱的现状,面对大型企业甚至是央企、国企这些违法者,出现现场调查进不去、询问笔录不到场,下发的停工通知不签收的现象时,执法人员无能为力,有时为了完成调查取证工作,执法队员无数次往返违法现场,不厌其烦地上门询问,其中的艰辛不言而喻。

(三)办案阻力大

个别违法案件背景复杂,查处过程阻力巨大。绝大多数文物执法人员无论是出于情感还是责任,都不希望违法案件发生,不希望文物遭受破坏,都不会放任文物违法行为。但是,文物执法人员在执法过程中面对的违法主体通常都是企业法人,甚至是政府部门,违法企业实力雄厚,关系广泛,执法人员很难撼动,想查处力不从心。政府部门推进的项目通常都是领导拍板钦定的“政绩工程”、“民心工程”,对文物或者环境造成破坏,面对这种现状,执法人员很无奈。

(四)处罚额度低

《文物保护法》第六十六条罚则规定对六种违法行为尚不构成犯罪的,处五万元以上五十万元以下的罚款。文物违法主体中,对于大型企业或房地产开发商来讲,一般是企业越大,胆子越大,态度更恶劣,后果更严重,他们认为文物保护法对损毁文物的行为,顶格罚款只有50万元,损毁拆除文物比履行保护文物责任付出代价要低得多,只要不妨碍工程进度,不给企业造成大的负面影响,宁愿受到处罚也不愿意履行保护责任,反正罚款上限就50万,如九牛一毛,单位不差钱。

(五)责令改正难

文物行政部门没有强制执法权,法律规定当事人拒不履行处罚义务时,可申请法院强制执行。但在具体的执法实践中,这一规定对于罚款的强制执行比较有效,而对违建工程处以的“责令改正”罚则显得力不从心。一些所谓重点项目、民生工程中的违法建设,面对文物行政部门的改正要求,采取消极对抗的态度,能推则推,能躲则躲,甚至对执法人员不予理睬,拒之门外,致使“责令改正”处罚的执行陷于困境。

(六)问责追刑难

杜绝文物案件发生最有效的途径依法追究相关人员的法律责任。然而在现实的问责追刑过程中,特别是政府部门中公职人员的渎职行为难执行。因为大部分政府部门行为造成的文物破坏案件,被问责者大多数是分管领导、部门领导、甚至是单位一把手,上级部门考虑到个人的发展前途,再加上所实施工程、项目又是为了发展地方的经济建设、民生工程等因素,往往说情的多,敢于问责的少。如果被判实刑,公职人员就会被“双开”,这对其本人和家庭都是莫大的打击。地方政府为了减少社会不安定因素,也尽量避免采用刑事追责,这就使法律尊严和文物执法力度大打折扣。有的企业为了不承担刑事责任,还提前主动上缴罚款,并运用各种关系对问责追刑实施干扰。

四、强化文物行政执法办案的几点建议

(一)加强队伍建设,提升办案能力。

建设一支齐装满员、业务精良、素质全面、作风过硬的执法队伍,是加强文物执法的根本和基础。当前基层文物执法工作点多、面广、任务重,但基层文物监察机构存在着在人员偏少、人员抽调、挪用多,能力偏低的问题,很大程度上制约了监管执法工作的有效展开。针对这一现状,建议上级部门加强与编办沟通,按照监管辖区大小、文物数量等指标以及机构内部设置的需要,出台文件进一步明确规定文物监察机构人员合理的配备比例,运用好上级的文件精神,取得领导的重视和支持,努力使借调、挪用人员纳编归位。同时,积极开展业务培训、以案施训、专家授课等活动,进一步提高执法人员行政执法能力和水平。

(二)加强协调配合,形成执法合力。

打击文物违法行为不只是文物部门自己的事情,是政府相关部门的共同责任,需要相关各部门齐抓共管,形成合力。建立打击文物违法犯罪联合工作机制和文物安全工作联席会议制度,及时通报案情,明确职能分工,周密协调动作,实施联合打击。同时,加强同公安部门的联防联查、联合执法工作,加强与刑事司法的衔接,充分利用公安机关的执法优势和司法机关的震慑作用,提高文物案件办理的主动性、实效性。积极开展“文物法人违法案件专项整治行动”,严防、严查、严办文物法人违法案件,对文物行政处罚案件查处,要重在改正违法行为,重在追究组织者、策划者、实施者法律责任。

(三)政府重视支持,严肃追责问责。

各级党政领导要树立整体发展理念,统筹规划,协调发展确实将文物保护与经济建设摆在同等重要的位置,确实把文化建设摆上位,为文物保护做后盾。纠正重经济建设、重“政绩工程”,轻文物保护,甚至把二者对立起来,视文物保护为经济发展障碍的错误观念。研究建立重大文物违法案件责任追究制度,进一步强化地方政府在文物保护领域的责任,明确规定领导干部违反文物保护法律法规的追责规定,对于地方政府不履行文物保护法定义务,甚至法人违法破坏文物的违法违纪行为,严肃追究其政纪责任。只有通过依法问责,才能从根本上遏制破坏文物的违法行为;只有通过依法问责,才能使各级地方政府主要领导积极主动地承担责任与义务;只有通过依法问责,才能在全社会形成保护文物人人有责,破坏文物可耻的社会新风尚。

(四)借用监督机制,助力执法办案。

监督机制是有助于查处违法案件的强大力量和有效途径,针对法人违法案件,政府部门所谓的“政绩工程”、民生工程、重大项目建设等破坏文物的违法行为存在立案难、调查取证难、处罚问责难等现状,文物行政部门一方面要擅于充分利用上级主官部门的督办、公共媒体的曝光、社会舆论介入的积极作用,促进当地领导对案件的重视,增进办案进度,同时,对违法行为和违法单位及人员,形成强大的社会舆论压力,推动违法问题解决,为执法办案工作创造有利条件,提高文物行政执法效率。另一方面,也破解文物执法机构执法不严、不作为、不敢管、没法管的困境。

(五)加强法规宣传,营造保护氛围。

文物保护是全社会的责任,仅靠文物部门监管难以实现,提高广大人民群众、党政机关工作人员文物保护意识十分重要。各级部门要充分利用报纸、电视、官方网站、微信公众号、电视台等载体,大力宣传文物保护的法律法规,宣传文物保护的重要意义,及时公布举报渠道及举报奖励制度;文物管理部门要定期组织召开全市性的文物保护工作会议,对市、县、镇三级干部进行文物保护宣传,明确属地保护责任;要积极做好文物保护宣传进机关、进学校、进社区、进企业、进农村、进家庭、进网站的“七进”活动,营造全民知晓、全民参与文物保护的良好氛围。

(六)运用科技手段,做好安全防范。

当前不可移动文物点多、面广、范围大的现状十分显著,各种因素导致文物遭受破坏现象逐步上升,有限的文物监察执法人员和“两条腿、四个轮”的传统巡查方式已不能满足当前需要,解决当前文物执法监察人力不足、装备不全等困难至关重要。这就需要各级政府加大对文物执法经费的投入,提升技防手段,如:在保护区周边及重点地区布设震荡感应设备,安装终端监控设备,推进“天地一体”预警系统建设和“无人机”在日常巡查中的运用等方式,通过人防与技防相结合,确保文物监察无死角、无盲区。

来源:嘉兴市文物监察支队  作者:耿小利  编辑:威尼斯人娱乐网三级